中国城市群协同发展面临挑战 项目推进协调难 顶层设计待加强

图为位于天津市滨海新区海河北岸的于家堡金融区。 记者 白禹 摄

自“十一五”起步以来，我国城市群建设快速推进，在推进新型城镇化、缓解“大城市”病、促进区域协调发展等方面，均发挥了积极作用。在《经济参考报》记者采访中不少专家和基层干部表示，城市群在高速发展的过程中，存在巨大的协同发展难点。一方面，城市群内的各城市之间由于利益因素互相博弈，协调机制不健全。另一方面，城市群与城市群之间也存在同质化竞争、资源错配等现象。缺都市圈规划、缺创新合作平台、缺制度对接，成为城市群亟待解决的问题。

一个普遍困扰：

项目推进协调难 顶层设计待加强

城市群建设，深刻改变着我国的经济发展格局。最为明显的，就是从原来的行政区经济，向跨行政区的城市群经济转变。在规划、项目、政策等多个层面，城市群建设面临着大量的协调工作。

协调难，是记者在长三角、长株潭、成渝等区域采访时听到最多的声音。

部分专家表示，在我国现行的行政体制下，除了京津冀城市群建设外，多数城市群建设都是群里各城市平等友好协商，虽然部分特大城市事实上起着龙头作用，但其协调能力与其地位并不匹配。

记者了解到，近年来，长三角地区浙江、江苏、安徽和上海三省一市的主要领导每年都要举办“碰头会”，共同商议城市协同发展的重大议题。四地不同层级的干部也会定期共同商讨城市一体化等问题。还成立了多个城市协作专家委员会，每年召开会议讨论相关议题。“由于缺少具体牵头的人和部门，很多工作协调起来还是难。”一位城市群研究学者说。

“很羡慕京津冀，在国务院层面有专门的领导小组和办公室。涉及交通、产业、民生等领域的重大事项，定下来后推进非常快。”浙江省嘉兴市发改委党组成员吴晓云说。

存在协调难的，其实不只是长三角这样的跨省域城市群。湘潭经开区党工委书记孙银生说，虽然长株潭城市群同在湖南省内，但也缺乏一个强有力的统筹机构来指导和协调。湖南省长株潭两型试验区管委会权责有限，协调机制不健全。城市群现行的税收、投资等政策都以行政区划为基础，资金、技术、政策、资源等经济要素的流动性不畅。

“要行动队，不要清谈馆。”在采访中，很多干部和学者都表示，在没有城市明确牵头的情况下，城市群很多的建设项目都落在了口头上。对于一些市场经济发育较好的城市群来说，在市场主体自发合作的基础上，加强中央层面的协调，用好政府和市场两只手显得尤为重要。

两种认识误区：

借城市群搞新区 死守“一亩三分地”

记者调研发现，虽然城市群的建设在我国已走过了十多年的历程，但在实践中仍存在着两种比较典型的认识误区，制约着城市群的发展。

一种是劲头很足，借城市群建设搞新区建设，而不考虑本区域人口的实际流入流出情况，造成资源的错配和浪费。

中国区域科学协会副秘书长、上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良说，现在多数城市搞的规划，还是“为人口增长而规划”。但事实上，在快速城镇化的过程中，一些城市也出现收缩的迹象。

根据2000年和2010年的人口普查数据，在287个地级市样本中，出现人口收缩的城市有82个，占比达到30.71%。“城市群建设不能违背人口流动的规律。”张学良说，一些新区如鄂尔多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈贡等，按常规速度测算，如要达到规划人口迁入目标，所需时间可能大大超过预期。

一种是相对保守，死守着“一亩三分地”，在道路互通、信息共享等方面推进不积极，生怕自己的利益受损。

记者在长株潭采访发现，长沙、湘潭、株洲三市在长株潭一体化方面的发展意愿不同步。湘潭对接长沙的意愿强烈，相较之下，长沙对接湘潭的意愿显弱。湘潭市两型社会建设综合配套改革办公室主任李海深举例说，长沙与湘潭的基础设施建设存在“断头路”现象。“双向六车道的城市群主干道——潇湘大道有4公里在长沙范围，到现在还没修通，我们这边的都已经修好了。长沙可能有自己的考虑，因为长沙地价比湘潭高很多，一旦修通对长沙地价会有影响。”

长沙市两型社会建设综合配套改革办公室主任彭鉴西则认为，长株潭三市在产业发展上起跑时间很接近，同质化竞争很激烈。“长沙推进长株潭一体化的积极性其实很高，但政府资源是有限的，湘潭希望我们把资源都用在发展南部，但长沙东部、西部、北部也需要发展。”

三类要素缺乏：

缺都市圈规划 缺创新合作平台

缺制度对接

专家认为，城市群建设的各种项目要落到实处，还呈现三缺局面：

——缺中间层的都市圈规划。以长三角城市群为例，如果按规划中提到的26个城市计算，面积达21万平方公里。如果按规划涉及的三省一市计算，面积达35万平方公里。这样大尺度的空间，使得规划不可能精准精细。

“我国虽然也提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨区域、相对精准的大都市圈规划。”张学良说。中国经济体制改革研究会副会长樊纲认为，我国应尽快建立统计意义上的大都市圈界定标准并启动相关的大都市圈规划。

——缺创新型的合作平台。城市群成员开展各种形式的合作，必然涉及费用和成本的分摊。“虽然近年来广佛同城化取得显著进展，但很多项目还是要不停地谈判。比如要修一座桥，哪个市出钱、出多少钱，谁着急更想向对方靠拢，谁就多承担。”佛山市发展和改革局区域经济科科长杨中说。

要解决此类问题，需要创新型的合作平台。上海市发改委发展规划处处长张忠伟介绍，长三角城市群正在研究设立长三角城市群一体化发展投资基金。鼓励社会资本参与基金设立和运营，重点投向跨区域重大基础设施互联互通、生态环境联防共治等领域。

中山大学港珠澳研究中心主任郑天祥表示，重大跨境基础设施的建设需要巨额资金支持，在此方面可借鉴区域开发银行模式，组建粤港澳大湾区开发银行，参与区域大型投资项目的融资。

——缺社会类的制度对接。记者在长三角、珠三角等成熟区域调研发现，城市群的发展已经逐渐从硬件相通阶段走向软件对接阶段。要实现人的安居乐业，最重要的就是在城市群内部加强医疗、教育和社保等制度的对接，以实现社会资源的优化配置和公共服务的均等化。

“政府的制度资源，包括公共服务类的社保、医疗、教育等。这方面的合作不可能立即产生经济效益，但是不开展这一合作，区域一体化就难实现。而一旦政府的制度合作产生效果，发展的环境基础打好了，产生的厚积薄发效应会在若干年后显示出来。” 中国国际经济交流中心上海分中心秘书长、长三角规划专家郁鸿胜说。

我国的城市群与国外相比，大城市的基础设施和公共服务并不差，但城市群内的三四线城市、小城镇，所提供的公共产品质量差距比较明显。

“解决这些问题，资源共享是一个关键。”中国城市科学研究会理事长仇保兴说，上海20多家三甲医院，每家医院承包2-3个小城镇的卫生院。仅一年多的时间，就把大城市退休的老医生调动起来了，脑外科这样的大手术在小城镇就可以做。

很多中小城市在与大城市共享资源方面表现积极。浙江嘉善县正在加快推进上师大附属嘉善实验学校的建设，海宁市则引进上海长海医院托管海宁人民医院。 “通过这些资源共享，提高了中小城市公共服务供给的水平，进而提升了区域的综合竞争力。”海宁市市长曹国良说。 (记者 方列 刘良恒 赵瑞希)