工读学校招生困难 源于模糊了“教育”和“司法”

把工读学校办成普通学校，既无法满足公众对防治未成年人犯罪的高期望值，也无益于少年司法制度的完善。

2018年12月，湖南沅江12岁少年弑母;今年1月，涟源市13岁男孩持匕首杀害同班同学——近年来，各地发生多起少年暴力案件，令“工读学校”这个已逐渐淡出的名词重回大众视野。据新京报记者探访部分工读学校，发现这些学校大多面临招生难、教师待遇低、政策不完善等多重困境，北京有的工读学校甚至已经几年没招到一名学生。

工读学校虽有“教育属性”，但实则属于司法范畴

未成年人司法由未成年人警务、未成年人检察、少年法庭及未成年人矫正等部分组成。

就未成年人矫正而言，其大体分为机构矫正及社区矫正，近年来亦出现了介于二者之间的中间制裁处分。

其中机构矫正有时又称拘禁化矫正，可进一步细分为设防机构矫正与非设防机构矫正。前者主要涵盖未成年犯管教所与监狱等，而后者则包括工读学校、习艺所、新兵训练营、保护中心等儿童福利或教养机构。

而我国现行工读教育已演变为义务教育的补充部分，即在义务教育基础上，对厌学或行为偏差等“问题学生”进行思想教育、职业技能教育，特别是加强法治教育，并有针对性地开展矫正工作。

时下，工读教育之所以面临举步维艰、无以为继的尴尬境地，有多方面原因。但其中最重要的，或许就是工读教育的运作机制，目前在相当程度上游离于未成年人司法整体框架之外。

这种与司法的疏离，使得工读学校既无法满足公众对未成年人犯罪行为防治的高期望值，也与相关国际标准与惯例存在相当距离。

少年儿童是公共财产，应得到国家照护

未成年人司法创始于美国。一般观点把1899年美国芝加哥少年法庭成立看做是未成年人司法元年。但其实，对未成年人偏差及轻微犯罪行为的教育矫治，或可再向前推一个多世纪。

早在1786年，《独立宣言》签署者之一的本杰明·拉什在宾夕法尼亚州力推教育规划时，明确提出，“应教育孩子：他并非属于自己，而是公共财产”，这为“国家亲权”法则介入照护儿童进一步提供了理论依据。

1825年，全美首家感化院——纽约庇护所成立，意在收容偏差少年、受抚养儿童及受疏忽儿童。随后，类似纽约庇护所这种“半监狱、半学校”之机构在其他城市陆续出现，未成年人依法在其中接受矫正。到19世纪末，几乎所有州都建立了形式不同的未成年人感化院，成为未成年人机构矫正的重要组成部分。

以矫正机构和少年法庭为代表的未成年人司法体系，让美国在应对未成年人罪错问题中，在对问题少年的惩罚和感化之间，能够保持一定独立与平衡。

工读教育应整体转型至司法范畴

对照国际标准，反思当下的困境，我国工读教育接下来或许可以从几个方面转型破局。

首先，宜将工读教育从目前教育行政管理范畴，整体转型至未成年人司法范畴。

就工读学校的性质与地位，目前《义务教育法》《未成年人保护法》及《预防未成年人犯罪法》等皆有明文规定。如《义务教育法》第20条规定，“县级以上地方人民政府根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育。”《预防未成年人犯罪法》第36条规定，工读学校“除在课程设置上与普通学校相同外，应当加强法制教育的内容，针对未成年人严重不良行为产生的原因以及有严重不良行为的未成年人的心理特点，开展矫治工作。”

根据目前的法条，工读学校仍处于教育行政部门主管之下，并没有全局性考量未成年人矫正机构的特殊性，较大束缚和钳制了工读教育的延续和发展。

未来或可考虑制定《未成年人司法法》或《未成年人不良行为矫正法》，明确将工读教育剥离出目前教育行政管理范畴，与收容教养一起共同纳入未成年人偏差及轻微犯罪行为机构矫正体系，作为完善和健全未成年人司法特别是未成年人非设防机构矫正的重要环节。

其次，未成年人机构矫正，要“对标”国际标准。

我国已加入和批准了绝大多数未成年人司法国际公约及议定书，相关条款将对我国产生法律效力，因而需要制定或修改国内法规以践行国际法义务。比如，《联合国预防少年犯罪准则》第46条规定了适用机构处分的若干情形，包括未成年人“行为表现对其有严重的身心危险，如不采取机构化办法，其父母、监护人或孩子本身，或任何社区服务，均无法应付此种危险”。

再次是工读教育宜尽可能仍与现行司法制度适度衔接。

以上整体框架转型并非一蹴而就，应该循序渐进，加强与缓刑等社区矫正、未成年人风险/需求评估配套适用等等。

就在2月12日，最高检发布的改革工作规划提出，探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度，也是针对未成年人的特殊司法制度。可以预见，在这些渐次完善的相关举措的推动下，我国有望形成系统的未成年人司法制度，从而最大程度地保障未成年人权益、防治未成年人犯罪。(张鸿巍)