退地不再是进城条件 保护农民承包权

随着农村土地制度改革的深入，沉睡的农村资本和低效的劳动生产方式，都会大幅度改善。

2018年底，两个关于土地制度的重要改革悄然出台。论者不多，不代表改革不重大。不夸张地说，这是改革开放后农村土地制度最大的一次调整。

第一个改革是2018年12月23日提交全国人大常委会的《土地管理法》修正草案。草案规定，“非农建设用地”不再必须先国有化。这是个重大的改变。

也就是说，将来城市化扩张到郊区农村，建设公共设施或商业开发，集体土地可以“直接入市”，而不是先由国家征收。这项改革最大的价值是，城市资本可以直接进入农村，和农民对话，开发农村资源。农民参与市场博弈，享受更多城市化福利。

第二项改革是2018年12月29日，全国人大常委会表决通过《农村土地承包法》修正案，并于2019年1月1日施行。此次修法最重要的内容，是在原有集体土地所有权、土地承包经营权“两权”外，创设了一个新的“土地经营权”——也就是近几年农村土地改革中热门的“三权分置”。

过去学术界和媒体谈“土地经营权”，单指农民承包集体土地获得的经营权利。此次新法强调“土地经营权”，是一种法律上的创设。农民可以在农村集体内流转经营权;也可以将经营权出租(转包)、入股或以其他方式流转给他人。“土地经营权”被提高到物权的高度，农民将拥有更多话语权。

两场看似在不同领域的改革，都涉及一个共同的话题：农村土地“入市流转”。前者更多发生在城市周边，后者影响范围更广，内容也更丰富。农民将从土地上获得更多权利。

当土地成为法律上的“资本”，农民通过土地出租、抵押、入股，可以获取资金，有利于发展生产，改善生活。擅长农业生产的单位和个人，通过经营权流转，可实现生产集中，规模经营。

可以想见，随着改革的深入，沉睡的农村资本和低效的劳动生产方式，都会大幅度改善。这正是深化土地改革，促进要素流转的积极意义。

此次农村土地承包改革还有一大亮点：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”过去“人走地退”的承包模式名存实亡，农民进城不必再担心失去土地，这有利于城市化的进一步发展。进城后富裕起来的农民或企业家，可以在农村集体土地建造别墅，改善生活。这将大大有利于农村面貌的改善。

尽管农民的选择和自由权，还受到很大限制，不过农村土地制度的长期轮廓，已经浮出水面。

国家所有权和集体所有权之下，是农民的承包经营权。承包经营权长期稳定(第一轮承包到期之后，再延期30年)，农民可以再将承包的土地流转出去，获取收益。未来的改革将是解除各种各样限制，使流转更加自由，权利保障更充分。

未来，村集体名义拥有土地所有权，可依法收回(有偿征收)。实际运作中，承包土地的农民可以自由“处置”土地——集体以外人员登记后，也享有一切承包权益。通过这种方式，实现中国农村真正的土地自由流转。(陈兴杰)