国土空间规划体系顶层设计已经基本形成

5月27日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，权威人士在会上指出，目前我国国土空间规划体系顶层设计已经基本形成。自然资源部和相关部门正在组织编制全国的国土空间规划;各省也在开展省级国土空间规划的编制工作;同时，在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作。

专家指出，“多规合一”后的全国国土空间开发保护“一张图”将框定生态保护、永久基本农田和城镇开发边界“三条线”，进一步筑牢生态优先发展新理念。

顶层设计体系基本形成

“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”27日，自然资源部副部长赵龙在国新办发布会上表示，“改革开放以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。”

为从体制机制上解决这些问题，近年来，几部委联合开展了省级和市县“多规合一”试点工作。今年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下称《意见》)。5月23日，《意见》正式发布。这标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。

据介绍，国土空间规划“四梁八柱”的构建，正是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。

具体而言，“四梁”是指从规划运行方面可以把规划体系分为四个子体系。分别为：规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。赵龙表示，这四个子体系共同构成国土空间规划体系。跟以往的规划体系相比，一方面是着力改善了倍受各界关注的规划编制审批环节，同时加强了规划的实施监督。并且，对支撑规划运行的两个基础体系也按照新时代的新要求进行了重构。

“八柱”是从规划层级和内容类型方面，把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向对应我国的行政管理体系，分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。赵龙表示，并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编，有的地方区域比较小，可以将市、县级规划与乡镇级规划合并编制。“三类”则是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

赵龙强调，这次新的国土空间规划体系“四梁八柱”，不是简单换一个名称，也不是形式上的拼凑。《意见》特别指出，新的规划要实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平以及更可持续。

“多规合一”优化营商环境

赵龙表示，《意见》的发布从空间规划改革试点、决策到顶层设计，都强化了国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。“我们过去的空间规划类型很多，同时各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。这次发布的意见明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫国土空间规划。同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成全国的国土空间规划一张图，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格。”

在赵龙看来，“多规合一”为优化营商环境，促进投资体制改革提供了一个非常好的机会和条件。原来土地的审批是遵循土地利用规划，规划许可的审批主要遵循的是城市规划，这两个规划之间存在不融合，甚至是不协调的状况，各有各的审批体系及审批内容。

通过“多规合一”，不仅能够把两个规划整合到一起，形成一个体系。也把职能统一转到自然资源部，由一个部门来管理，这样对于简化投资审批手续，实行“放管服”，改善营商环境提供了非常好的条件。

此外，“多规合一”还能够把国家发展战略通过自上而下规划编制层层落实，特别是一些约束性指标的传导和落实。比如生态文明建设、新发展理念以及其他一些重要的管控指标。同时，中央要求划定好“三条线”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。这三条管控边界也要通过规划层级层层落实，体现战略性。

赵龙进一步表示，“多规合一”以后的国土空间规划要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上，融合它们的优势。既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展。既要研究实体空间也关注经济社会问题，既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。

经济发展与生态保护并重

自然资源部总规划师庄少勤介绍，此次发布的《意见》，一个很大的特点是强调生态优先、绿色发展，强调节约优先、保护优先、自然恢复为主，强化山水林田湖草是一个生命共同体的理念。

自然资源部一位内部人士告诉《经济参考报》记者，我国当前经济发展过程仍然需要占用和消耗较大比例的各类资源。但是此次《意见》的发布，意味着在以后的发展过程中，从规划环节就要优先考虑生态环境的问题，必须走绿色可持续、高质量发展的路径。

该人士表示，不仅如此，以后一些战略性发展纲要将由国家空间规划体系一盘棋来统筹编制，既协调了中央和地方、不同职能部门之间的职能关系，也将经济发展与生态问题一起统筹考虑。改变以往规划众多、审批复杂甚至互相制约的局面。“尽管实施意见已经正式发布实施，但是在以后实施过程中，不同部门之间的职能整合及相互配合还需要一个过程。”他进一步表示。

《意见》提出，自然资源部将强化统筹协调，会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架，整体谋划布局，抓紧建立国土空间规划体系并监督实施，把每一寸土地都规划得清清楚楚，形成富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

对此，易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉《经济参考报》记者，《意见》明确提出划定城镇开发边界，对于后续集体建设用地等开发将实施更好的管控。“随着集体建设用地的入市，一些城郊的用地开发可能会增加，各类无序开发也可能会出现。划定此类开发的界限，有助于土地的合理利用和保护，防范各地出现随意侵占集体建设用地项目。”(记者 高伟)