我国区域分工协作体系需要进一步完善

2018年我国区域经济增长、总量和水平等三大格局均继续显示出协调发展态势。2019年是新中国成立70周年，正值中国迎来经济社会向现代化高收入国家和高质量发展转型的关键时期，也是世界经济百年不遇的重大变革时期。在宏观经济进入新常态、产业经济缺乏新支柱支撑的条件下，区域经济协调发展表现出的巨大的活力和众多的热点地区，是未来我国经济继续保持中高速增长的有力抓手。

2018年我国各省区经济发展协调性继续提高

2018年我国区域经济增长、总量和水平等三大格局均继续显示出协调发展态势。各省区公布的统计数据表明，2018年我国区域经济增长继续保持相对欠发达的中西部省区经济增长速度多高于相对发达的东部省区的基本态势，东西部各省区间继续保持相对差距略微缩小、绝对差距依然扩大的基本格局。

2018年全国31个省区，经济增长范围从10.0%(西藏)至3.6%(天津)，速度中位数是6.8%(广西)，速度排序前五位的是西藏、贵州、云南、江西和青海。

2018年全国GDP达90.0309万亿元，各省区GDP变化范围从9.7300万亿元(广东)至1400亿元(西藏)，各省区GDP平均值和中位数分别为2.9600万亿元和2.1949万亿元(江西)。排序前五位的是广东、江苏、山东、浙江和河南。

2018年全国人均GDP达6.4644万元，各省区人均GDP变化范围从14.7560万元/人(上海)至3.1402万元/人(甘肃)，各省区中位数5.3098万元(湖南)。人均GDP排序前五位的是上海、北京、天津、江苏和浙江，上海重回第一，北京和天津也重回第二和第三的位次。

总之，2018年各省区发展亮点是：得益于国家“三区三州”扶贫战略的实施，西部地区增速显示出与全国逆向而动的良好态势;中部省区表现依然良好，使中部地区继续成为全国增速最快的地区;东部省区增速也表现不俗，成为稳定全国中高速增长的主要力量。

未来区域经济协调发展面临的问题与对策

2019年是新中国成立70周年，正值中国迎来经济社会向现代化高收入国家和高质量发展转型的关键时期，也是世界经济百年不遇的重大变革时期。在宏观经济进入新常态、产业经济缺乏新支柱支撑的条件下，区域经济协调发展表现出的巨大的活力和众多的热点地区，是未来我国经济继续保持中高速增长的有力抓手。

我国区域经济社会发展将继续保持协调发展态势，GDP速度、总量和人均GDP三大指标的空间格局，将继续朝着相对差距逐渐缩小的方向发展。为确保我国区域经济继续保持良好的协调发展态势，充分发挥巨大回旋余地的作用，未来需要在以下几方面不断加大工作力度。

(一)全国各区域之间互联互通水平还有待大幅提高

改革开放40年来，我国各区域之间互联互通水平有了极大的提高，这得益于我国城镇化的长足发展和区域间基础设施建设水平建设取得的巨大成就。但是，与世界发达国家区域经济社会一体化的水平仍存在相当大的距离，与未来我国区域经济社会高度一体化发展的要求也相去甚远。主要表现在以下两个方面：一是地级及地级以上城市数量还比较少，难以承担我国区域经济社会发展一体化更高水平的要求。众所周知，区域经济空间结构是由“点、线、面”三种基本形态要素组成，其中“点”是由各级规模大小不等的城乡居民点组成，城乡居民点越多，特别是地级和地级以上城市数量越多，区域间联系的密度也就越高越频繁。因此，一定规模以上的居民点的数量及其分布密度直接决定了区域经济社会一体化水平的高低。二是现有城乡居民点体系中，还存在着许多没有完全实现直接互联互通的所谓“断头路”，严重影响了城镇居民点体系整体经济效益的发挥。两点之间以直线最短，三点之间以“三角形”最经济，因此，构建城乡居民点之间完善的全覆盖的“直线三角形”交通网络连接体系，就成为进一步提升区域互联互通的又一个关键因素。

解决城镇居民点之间完善的高水平互联互通难题的对策也是很清楚的，那就是增加地级及地级以上城市数量，以及按照“直线三角形”交通连接模式，进一步完善城镇居民点体制之间的交通网络体系。为了使今后我国各地区经济社会进一步实现高水平的一体化，就需要使我国现有的300多个地级市增加到600多个，并使其以最经济和便捷的“直线三角形”交通网络相互连接起来。目前，我国交通运输工程技术已经比较先进和发达，完全能够做到“逢山开路、遇水架桥”。今后，还需要在增加地级及地级以上城市数目的基础上，进一步努力完善交通运输体系中存在着的一些短板，如“断头路”、“三角形缺边路(或绕弯路)”、线路质量不高、运输安全设施不足、交通信息化水平有待提高、交通通勤班次和频率较低等问题，使我国各等级居民点之间进一步建成全覆盖的、完善的“直线三角形”交通网络体系，为构建区域经济社会一体化打下更好的互联互通的基础。

(二)区域分工协作体系有待进一步完善、深化和提高

县域是“点、线、面”三大区域经济形态要素结合的最小区域单元，也是构建区域分工协作的最基本单元。按照县域内“点线面”结构比例关系，可以将县域划分为以都市为主的县域和以农业为主的县域两类，这就是城乡区域分工协作的起点。以都市为主的县域可称为都市县，该县域经济的主要形态是一定规模以上的城市(如20万人口以上的城市)，其人口的70%以上为城镇人口，主要产业是制造业和服务业，其未来发展方向是规模、结构和分工不断扩大、升级和深化的现代化都市县;以农业为主的县域可称为农业县，该县域经济主要形态是各种形态的农业生产及农产品加工制造业，其未来发展方向是现代化集约高效农业县(发达国家的经验表明，这样农业县经济发展水平并不比都市县差)。以美国为例，目前该国拥有县域行政区划单元大约是3300多个，其中都市县只有600多个(即城区人口等于或大于5万人的单一或组团城市所在的县域)，占整个县域区划数量的20%左右，其余80%的县域均为农业县，但这些农业县都实现了农业的规模化和集约化，是典型的以家庭为主的现代化高效农业县，其经济效益并不比都市县差，未来也没有必要向所谓“都市县”方向发展。也就是说，现代化农业县已经是这类地区发展的最高形态，与都市县形成持久良好的城乡分工协作体系。

未来中国现代化城乡分工协作体系也可以借鉴美国的成功经验。目前，中国的地级及地级以上城市所在的县域可以被认为是所谓都市县(城市边界难以划分，但县域和乡镇界限是法定的清晰点的，可以作为实体城市边界划分和统计的依据;地级市所在县与其管辖的农业县构成了都市圈，也就是整个地级市行政区)，2018年有近300个，占我国县域区划总数的约10%，鉴于我国城镇化任务尚未完成，未来地级及以上成熟数量还将增加到600个左右，使其占比达到20%，与美国基本持平。其余近2200个县域均为农业县，这些农业县未来发展的方向应该是现代化集约高效农业，在大量剩余农业人口向都市县转移的前提下，实现以家庭经营方式为主的现代化农业县的目标，并不需要都发展成为以制造业为主的都市县。这就是未来我国城乡区域分工协作的基本前景。

在城乡区域分工协作的基础上，各都市县和农业县内部也需要进一步明确各自的分工协作关系，以便不断深化和完善多层次的区域分工协作体系。就都市县内部分工协作而言，可按照都市人口规模的大小做如下进一步的分工协作体系的构建：大型都市县(指城市人口在100万人到500万人及以上的城市)，主要包括首都都市县、直辖市都市县及部分省城都市县等，重点发展现代高端服务业，如金融业、高等教育、技术研发、文化创意产业、大型物流及交通枢纽等;中等规模都市县(指城市人口在50万人到100万人的城市)，主要包括大多数省会都市县、副省级都市县和部分地级都市县，重点发展各类装备制造业，成为武装我国现代化产业体系和不断促进结构升级的重要基地和物质基础;小规模都市县(指城市人口在20万人到50万人的城市)，主要是众多的地级城市县和未来有可能成为地级市的县城及所在县，重点发展能源原材料产业、零部件配套产业以及非农产品制造业。就农业县内部分工协作而言，其县城和建制镇主要从事农产品加工产业、部分涉农物资产品制造业和服务业;农业本身的分工主要是依据自然和区位条件，根据比较优势原理，按照规模化、专业化、区域化和现代化的要求，发展出各种种植业、畜牧业、养殖业、林业和各种特色农业等区域专业化农业生产体系和空间来。在中国，各都市县与其所管辖的农业县构成了各层级的都市圈(与行政区划上的地级市基本一致)，由此形成城乡一体化的、多层次的都市圈经济区域，都市圈与城镇群一起，将成为未来区域经济协调发展的重点区域形态。

(三)城乡区域发展不平衡问题依然突出，需要进一步探索调控差距的新途径，并不断加大有效控制差距的政策力度

城乡区域协调发展要处理好城乡区域之间经济社会发展不平衡不全面的问题。在国家实施“精准扶贫”、“西部大开发”、“中部崛起”和“东北振兴”等一系列城乡区域协调发展战略的指导下，我国城乡区域之间的发展相对差距已出现缩小态势，不过，总体水平差距依然较大。为进一步有效控制和解决城乡区域发展不平衡不全面问题，今后还需要在以下几方面做出更大的努力。

一是进一步加速现代化农业体系的建设，为城乡区域经济社会协调发展打下良好的基础。研究表明，区域发展差距主要体现在区域之间农村发展的差距上，区域之间城市发展的差距相对较小，农业、农村和农民是区域经济最薄弱的环节，只有这个最薄弱的环节实现了现代化，整个国民经济才能实现现代化;西方发达国家的经验也表明，实现城乡区域协调发展前提是农业的现代化，只有农业成为了集约高效的现代化产业，国家才有可能实现整个经济社会的现代化，城乡区域协调发展才有基本的保障，而且现代化农业还能成为一国经济发展重要的支柱产业。

二是努力推进社会保障体系全国一体化统筹体系的早日实现。彻底解决贫困人口问题和实现人均收入均等化，最终还是需要建立完善的全国统筹的社会保障一体化体系，并由中央政府统一负责相关法律、政策和制度的制定和实行;地区之间的规范合理的转移支付需要中央政府的统一安排，地区之间缺乏财政转移的法律制度安排和义务(除中央政府规定的以外，事实上这样的政策性安排本质上也是中央政府的行为)。今后，要进一步加大力度，特别是2020年全面小康社会建成之后，继续建立和完善全国统筹的社会保障体系和经常性规范的区域转移支付制度就成为一项紧迫的体制改革任务。

三是进一步促进全国各地区基础设施和公共服务的均衡发展。从政府负责的社会福利的角度看，城乡区域协调发展首先是基础设施和公共服务的均衡发展，这已经成为我国政府推进城乡区域协调发展的共识。今后，要进一步在城乡基础设施互联互通、加大农村公共服务领域的投入、降低农村居民使用基础设施和享受公共服务的成本等方面(农村基础设施建设和公共服务的提供，由于没有规模效益，因此具有较高的建设和维护成本，另一方面小农经济的收入又相对较低，这是一对必须考虑的很大的矛盾)，加大政府扶持力度，并配合城乡生产要素的自由流动和农村剩余人口向城镇转移，以加快实现城乡区域基础设施和公共服务均衡化发展。

(四)区域生态环境可持续发展面临的压力依然较大，需要进一步落实“两山论”和绿色发展理念

城乡区域协调发展要处理好经济社会发展与生态环境保护之间的关系。在我国北方广大地区突如其来的雾霾大气污染情况下，国家及时实施了一系列空前严格的“蓝天”、“碧水”和“净土”保卫战和生态修复等大型生态环境保护治理工程，取得了明显的治理效果。但是，目前我国生态环境形势依然严峻，生态环境质量与国家标准的要求还有不小的距离，生态改善和污染治理的力度还需要进一步加强。今后，要继续在“两山论”和绿色发展理念指导下，重点在以下几方面加大工作力度。一是强化资源综合利用。使资源的开采和利用“吃干榨净”，将人类活动对生态环境的破坏和冲击降到最低点。为此，要大力开展资源综合利用先进技术的研发投入，并对资源综合利用项目给与有力度的政策优惠和财政支持。二是优化产业空间布局。充分利用自然生态环境容量，发挥自然净化功能。三是大力发展生态环保产业。保护生态和治理污染不仅要做“减法”和“除法”，还可以也应该做一些“加法”和“乘法”，其中就需要大力发展生态环保产业。所谓“加法”是指在不限制经济活动总量的情况下，大力发展生态破坏的修复产业和环境污染的治理产业。在目前的技术水平条件下，一些产业给生态破坏和环境污染带来的影响不可避免，只要生态修复技术成熟，污染治理技术达标，就应当优先考虑在不实施“关停并转”的情况下，通过生态修复和污染治理，也就是大力发展生态环保产业加以解决，使生态环境可持续发展由“减法”转变为“加法”(我国环境保护制度中，早就有“三同时”的规划，需要进一步加大落实的力度;事实上，绿色GDP并不是做减法，不能在GDP核算中将生态环境治理费用减出去，而是相反，要做“加法”加进去，高质量生态环境应该是GDP的重要组成部分)。所谓“乘法”是指大力发展各种废物循环利用的“静脉产业”，一方面消除了对生态环境的不利影响，另一方面又能创造一定的GDP和就业。(刘勇)

(作者国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)